Deutschland-Stack: ODF-Pflicht – was Kommunen jetzt tun

Stellen Sie sich vor, Ihr größter Vermieter ist kein Immobilienbesitzer, sondern ein US-Softwarekonzern – und Sie zahlen ihm jedes Jahr Millionen, damit Ihre Mitarbeiter ihre eigenen Texte lesen können. Genau das ist die Realität der deutschen Verwaltung. Der Deutschland-Stack ändert das jetzt.

Am 18. März 2026 hat der IT-Planungsrat mit Beschluss B-2026/03-IT [1] einen Schritt vollzogen, der in der Fachwelt längst überfällig war: Das Open Document Format (ODF) und PDF/UA werden verbindliche Standards für den gesamten öffentlichen Sektor – Bund, Länder und Kommunen. Proprietäre Formate wie .docx oder .xlsx sind damit aus dem behördlichen Dokumentenaustausch ausgeschlossen.

Die Schlagzeile klingt technisch. Die Konsequenz ist politisch: Deutschland erklärt sich für digital souverän – zumindest auf dem Papier. Ob die Umsetzung gelingt, ist eine völlig andere Frage. Und genau darüber lohnt es sich zu reden, wenn man echte Projekte in Kommunen kennt.

Was ist der Deutschland-Stack – und was hat er beschlossen?

Der Rahmen

Der Deutschland-Stack ist die nationale souveräne Technologie-Plattform der Bundesrepublik. [4] Federführend ist das Bundesministerium für Digitales und Staatsmodernisierung (BMDS). [5] Das operative Gremium ist der IT-Planungsrat; die technische Umsetzung liegt bei der FITKO, Open-Source-Produkte entwickelt das ZenDiS. [16]

Der Stack definiert einen verbindlichen Plattformkern aus fünf Basisdiensten (Identität, Datenaustausch, Datenabruf, Zahlung, Postfach) und legt Architekturprinzipien fest: API-First, Zero Trust, lose Kopplung – und das Prinzip Made-in-EU-first. In der Säule Semantische Technologien sind ODF und PDF/UA als einzige zulässige Dokumentenformate verankert. [4]

Die Beschlusskette in 18 Monaten

Vier Beschlüsse haben die Weichen gestellt:

Datum	Beschluss	Kerninhalt
Oktober 2024	DMK 2024/10/15	Digitalministerkonferenz: Offene Formate bis 2027
26. März 2025	IT-Planungsrat 2025/06	ODF bis 2027 Standard; Standardisierungsboard beauftragt
26. November 2025	B-2025/44-IT	Länderverwaltungen unterstützen ODF ab 1. Januar 2027
18. März 2026	B-2026/03-IT	ODF + PDF/UA als verbindliche Standards des Deutschland-Stacks

Quellen: IT-Planungsrat Beschlüsse 2025/06, B-2025/44-IT, B-2026/03-IT [1] [2] [3]

Wichtig für die Praxis: Die ODF-Pflicht gilt für den Austausch zwischen Organisationen, nicht zwingend intern. Innerhalb einer Behörde bleibt die Formatwahl zunächst frei. Die FITKO hat einen ODF-Praxisleitfaden veröffentlicht. [7]

Warum das wirklich wichtig ist – und warum jetzt

Wer denkt, es geht nur um die Frage DOCX oder ODF, denkt zu klein. Es geht um strategische IT-Abhängigkeit. Laut ZenDiS [16] laufen 96 % aller PC-Arbeitsplätze der Bundesverwaltung auf Microsoft Office, 75 % der Datenbanken und 80 % der Rechenzentren sind proprietär gebunden.

Das Problem ist nicht Microsoft. Das Problem ist Vendor Lock-in: Wenn ein Anbieter seine Preise erhöht, seine Bedingungen ändert oder schlimmstenfalls den Dienst einstellt – was bleibt dann? Die OSBA formuliert es drastisch: [12] Wer den Deutschland-Stack abschalten kann, kann Deutschland abschalten.

Drei Dimensionen machen ODF zu mehr als einer technischen Entscheidung:

Interoperabilität: ODF-Dokumente können von jedem Standard-konformen Programm geöffnet, bearbeitet und ausgetauscht werden – ohne Lizenz, ohne proprietäre Abhängigkeit.
Langzeitarchivierung: ODF ist ISO-normiert (ISO/IEC 26300). Wer Verwaltungsdokumente 30 Jahre aufbewahren muss, braucht Formate, die auch 2050 noch lesbar sind.
Haushaltssouveränität: Schleswig-Holstein spart nach vollständiger Umstellung mehr als 15 Millionen Euro jährlich – bei einmaligen Migrationskosten von rund 9 Millionen Euro. [8]

Die ehrliche Bestandsaufnahme: Was in Kommunen wirklich passiert

„ODF ist beschlossen” ist nicht dasselbe wie „ODF funktioniert sofort”. Jeder, der schon mal eine kommunale IT-Migration begleitet hat, weiß: Zwischen Beschluss und Betrieb liegen Welten.

Problem 1: Excel-Makros und gewachsene Workflows

In nahezu jeder Kommunalverwaltung gibt es Excel-Dateien, die über Jahre gewachsen sind: Haushaltsplanungstools, Statistik-Auswertungen, Fördermittelcontrolling. Diese Dateien enthalten VBA-Makros, die in LibreOffice nur eingeschränkt funktionieren. Wer das nicht vor der Migration testet, riskiert den Stillstand ganzer Fachabteilungen.

Problem 2: Fachverfahren setzen DOCX voraus

Bauantragsverfahren, Geoinformationssysteme, Dokumentenmanagementsysteme – viele Fachverfahren exportieren oder importieren ausschließlich .docx oder .xlsx. In Schleswig-Holstein mussten 20 % der Arbeitsplätze zunächst bei Microsoft bleiben, weil die Fachverfahren es technisch erforderten. [8] Das ist keine Ausnahme – das ist Normalzustand.

Problem 3: Externe Partner und Zusammenarbeit

Kommunen arbeiten täglich mit externen Ingenieurbüros, Planern, Gutachtern und Kreisebene zusammen. Wenn der externe Partner eine DOCX sendet und das interne System nur ODF verarbeitet, entsteht Reibung. Konvertierung erzeugt Fehler im Layout, besonders bei komplexen Dokumenten mit Tabellen, Kopfzeilen und eingebetteten Objekten.

Problem 4: Das LiMux-Trauma sitzt tief

München hat zwischen 2003 und 2013 eine der ambitioniertesten Linux-Migrationen Europas durchgeführt – und 2017 alle Fortschritte wieder rückgängig gemacht. [17] Die Gründe waren nicht nur technisch, sondern politisch. Die Document Foundation warnt ausdrücklich: [11] Ein Mandat in einem Strategiepapier bedeutet noch nicht die praktische Umsetzung.

Konkrete Auswirkungen: Was Kommunen jetzt prüfen müssen

Der Beschluss ist gefasst – die Arbeit beginnt jetzt. Wer früh startet, hat einen Vorteil. Wer wartet, bis 2027 der Druck steigt, gerät in Erklärungsnot.

Fünf Handlungsfelder sollten sofort adressiert werden:

Ist-Analyse der Dokumentenlandschaft: Welche Formate werden intern genutzt? Welche Fachverfahren erzeugen oder konsumieren proprietäre Formate? Ohne Transparenz kein Plan.
Fachverfahren-Kompatibilität prüfen: Hersteller von Fachverfahren müssen ODF-Export und -Import aktiv unterstützen. Das muss vertraglich gesichert und technisch getestet werden.
Pilotbereiche definieren: Nicht die gesamte Verwaltung auf einmal umstellen – sondern mit Abteilungen beginnen, die wenige Makros und externe Abhängigkeiten haben.
Schulungsplan entwickeln: LibreOffice ist kein schlechteres Programm – aber es ist ein anderes. Ohne Schulung entsteht Frustration, die schnell in politische Widerstände umschlägt.
Externe Unterstützung frühzeitig einbinden: ODF-Migration ist kein reines IT-Projekt, sondern ein Change-Management-Projekt. Kommunen, die das unterschätzen, scheitern nicht an der Technik.

Die KGSt formuliert es klar: [15] Kommunen benötigen keine abstrakten Referenzmodelle allein, sondern verlässliche, betriebene und unterstützte Dienste.

Was GIS und Geoportale damit zu tun haben – mehr als man denkt

Hier wird es interessant für alle, die sich täglich mit Geoportalen, Masterportal oder Bauleitplanung beschäftigen. Der Deutschland-Stack und ODF sind nicht isolierte Phänomene – sie sind Teil einer größeren Entwicklung, die den GIS-Bereich längst erfasst hat.

XPlanung: offene Standards bereits Realität

Seit Februar 2023 ist XPlanung für alle IT-Verfahren der Bauleitplanung verbindlich. [18] Der XML/GML-basierte Standard ermöglicht den verlustfreien Austausch von Bebauungs- und Flächennutzungsplänen. Er basiert auf OGC-Standards (GML 3.2.2) und der ISO-19100-Normenreihe – denselben Prinzipien wie ODF: offen, interoperabel, herstellerunabhängig.

WMS, WFS und OGC-Standards: schon heute gelebte Praxis

Die Geodateninfrastruktur Deutschland (GDI-DE) nutzt seit Jahren konsequent offene OGC-Standards: WMS für Kartenbilder, WFS für Vektordaten, OGC-APIs für moderne REST-Schnittstellen. [19] Nahezu alle Landesvermessungsämter und viele Kommunen stellen OGC-konforme Geodienste bereit – oft auf Basis des Masterportals oder anderer Open-Source-Lösungen.

Die Verbindung: Dokumente sind Teil von Geodaten-Workflows

Wer glaubt, Dokumentenformate seien getrennt von der GIS-Welt, unterschätzt die Realität kommunaler Workflows:

B-Plan-Unterlagen: Begründungen, Umweltberichte und Verfahrensnachweise werden als Dokumente erzeugt – bisher oft als .docx. Künftig: ODF oder PDF/UA.
Reports aus Geoportalen: Viele Geoportale generieren Ausdruck-PDFs oder Berichte. Wer hier PDF/UA als Standard einsetzt, ist bereits compliant.
Datenaustausch mit Fachbehörden: Wenn Katasteramt, Baurechtsamt und externe Planer miteinander kommunizieren, treffen verschiedene Systeme aufeinander. Offene Standards – bei Geodaten wie bei Dokumenten – reduzieren Reibung.

These: ODF ist Teil eines größeren Open-Stack-Gedankens. Wer heute schon auf Masterportal, XPlanung und OGC-Standards setzt, hat das Prinzip verstanden – und sollte ODF konsequent mitdenken.

Fünf konkrete Schritte für Kommunen

Kein „kommt drauf an” – sondern eine klare Empfehlung:

Ist-Analyse jetzt starten: Erfassen Sie alle Dokumentenformate und Fachverfahren. Finden Sie die kritischen Abhängigkeiten, bevor der Druck entsteht.
Fachverfahren-Dialog mit Herstellern führen: ODF-Support ist keine Option – er muss vertraglich gefordert und technisch nachgewiesen werden.
Pilotbereich wählen und testen: Starten Sie mit einer Abteilung, die wenig externe Verflechtungen hat. Lerneffekte übertragen sich auf die Gesamtmigration.
Schulungskonzept entwickeln: Technik ohne Change Management scheitert. Planen Sie Schulung, Feedback-Schleifen und Support-Strukturen ein.
Externe Expertise einbinden: Wer bereits Erfahrung mit OGC-Standards, Masterportal und Fachverfahrens-Integration hat, bringt den richtigen Kontext mit.

Orientierung bietet der ODF-Praxisleitfaden der FITKO [7] – ein praxisnaher Einstieg, den jede kommunale IT-Stelle kennen sollte.

Fazit: ODF ist keine technische Entscheidung – es ist eine strategische

Der Deutschland-Stack und die ODF-Pflicht sind der bislang ambitionierteste Anlauf der Bundesrepublik, sich aus digitaler Abhängigkeit zu lösen. [9] [10] Die Beschlusslage ist konkreter als je zuvor: verbindliche Standards statt Empfehlungen, klare Zeitachse bis 2027/2028 und mit Schleswig-Holstein ein Bundesland, das beweist, dass die Migration technisch und wirtschaftlich funktioniert. [8]

Die Gewinner dieser Entwicklung sind flexible, offen aufgestellte IT-Architekturen – und die Kommunen, die heute schon auf Interoperabilität und Standardkonformität setzen.

Die Verlierer werden jene sein, die abwarten, bis der Druck von oben kommt – und dann merken, dass Fachverfahren, Workflows und Mitarbeitende nicht innerhalb weniger Monate umgestellt werden können.

Und wer bereits heute Geoportale auf Open-Source-Basis betreibt, XPlanung-konforme B-Pläne veröffentlicht und WMS/WFS-Dienste nach OGC-Standard anbietet, hat das Prinzip längst verstanden: Offene Standards sind keine Einschränkung. Sie sind Zukunftssicherung.

Deutschland-Stack: ODF wird Pflicht – Was bedeutet das wirklich für Kommunen?